“建立精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制，建设服务型政府”是《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》(中办发[2009]4号)所确定的乡镇机构改革的核心任务。根据这一要求，我市各级党委政府在2010年全市深化乡镇机构改革工作中做了很大努力，从机构设置、人员编制、工作机制等方面科学谋划，统筹安排，基本实现了由过去以行政管理为主向当前以公共服务为主的职能转变。然而，在具体实践中仍有些因素严重制约我市乡镇公共服务职能的发挥，较为普遍地存在着公共服务效能不彰、能力不足、群众满意度不高等情况。对此，我们做了进一步的调查与思考，现报告如下：

　　一、当前影响我市乡镇公共服务效能的主要因素

　　1、未突出主要职能定位，工作疲于应付

　　根据中办发[2009]4号文件精神，以及我市《关于深化乡镇机构改革的实施意见》(邯办发[2010]18号)，乡镇职能主要有促进经济发展、强化公共服务、加强社会管理、推进基层民主四个方面，并明确要求“要着力增强社会管理和公共服务职能”。然而，在实际工作中这一点并未得到突出，乡镇更多的时间和精力都用在了如信访稳定、安全生产、征地拆迁、社会抚养费征收等不一而足的“中心工作”上。无论从性质、方式还是从效果分析，这些工作的“行政管理”性都明显高于其“公共服务”性，其中有些工作还给乡镇带来了较大困扰。如信访案件的属地管理原则，不管此案件是否与乡镇有关，也不管是正常上访还是非正常上访，特别是敏感时期，乡镇都要付出很大代价。再如安全生产，我市多数乡镇目前并不具备“冀政办函〔2014〕44号”文件所要求的技术装备条件，也没有相应的执法权，权威性也不够，有的甚至根本进不了企业大门，在监管上起不到实际作用。还如社会抚养费的征收，有乡镇干部反映，任务较大，又缺乏必要的措施和手段，很多村无法从超生户收取，为完成任务，村干部(主要是村支书)只好自己垫付，某村支书在两个任期内曾累计垫付60余万元。

　　2、考核检查过多，压力苦不堪言

　　当前，我市乡镇考核主要是三类：一是市里四项重点工作考核，二是县里半年综合排名考核与年终考核，三是县直部门单项考核。其它来自各级党委政府及其各部门的各类检查更多，使乡镇被动应付，苦不堪言，除了要付出很大精力、时间和资金外，还助长了弄虚作假、送红包等不良作风和短期行为。比如，农村面貌提升工程作为一项惠民工程，需要长时间的统筹安排攻坚，短期内的变化偶然性、或然性的因素很大，由市里直接考核乡镇并每季度对全市216个乡镇进行联查考评排队，虽然加大了促进工作的力度，但带来的弊端也较多。从调研情况来看，一方面既减轻了县一级的责任，也削弱了县委政府的权威;另一方面，市一级直接考核乡镇，县里也要考核，造成重复考核，乡镇负担加重，意见很大，同时也会造成领导层级混乱，不符合领导规律。乡镇除承担上级党委政府安排部署的工作任务外，还承担了职能部门职责范围内大量工作，如计划生育、黄标车报废、征税、引税等，甚至还要承担健康助老、平安等商业保险费用的征收，而这些工作都要纳入上级检查考核范围，甚至纳入“一票否决”范围。据反映，各县对乡镇的“一票否决”都在10项左右，有的县要乡镇签订的责任状达到了13项以上。

　　3、干部队伍激励机制严重欠缺，发展动力不足

　　乡镇干部地位低、待遇低、条件艰苦、工作辛苦，已是众所周知的事实，我市乡镇干部的境遇同样如此，主要是缺乏有效激励机制，造成工作空间拓展和个人空间发展都严重受限。一是上级有关政策精神落实不及时不到位。比如提高司法所长职级待遇的政策已有多年，但有的县仍未落实到位;关于职务与职级并行的政策，多数干部很是期盼，有干部27年工龄，依然是科员待遇。二是培训、提拔机会少，前途渺茫。有干部26岁时提拔为副乡长，27年后的今天，转任副乡级组织员，仍是副科;有干部工作十几年甚至时间更长，却没有过一次外出培训。三是待遇低，正常补贴又被取消。乡镇干部工资低，又要经常下村，交通和午餐补贴是非常必要的，各地为引导干部安心扎根服务基层，基本都实行了乡镇干部津补贴制度，但在清理违规发放津补贴的过程中，我市部分乡镇干部享受的津补贴也被一刀切的取消了。四是加班无底线。“五加二”、“白加黑”是常态，有的乡镇“周六保证不休息，周日休息不保证”，但又没有加班费或任何补助，怨气较大。五是难以留人。即使在某城关镇，主要工作力量也是转业军人和中专毕业的干部，大专文化以上干部，包括部分事实上主要留在乡镇工作的大学生村官，总要想方设法以借调、考研、考公等借口和方式离开乡镇。六是任务重压力大。为完成任务而需要动用的资源和手段极其有限，又不被理解，上级动不动“一票否决”，群众时不时冷嘲热讽。

　　4、可资利用的资源和手段匮乏，服务有心无力

　　一是多数乡镇财力极其有限。每年通过转移支付、社会抚养费征收返还等各种途径所得仅能够维持基本的工作运转，有的多年负债运行，根本无力举办经济文化事业，无力向各村提供财政支持。相反，在有些工作上，如报刊征订、治安保险费征收等，还要截扣上级通过转移支付给予村里的工作经费，不同程度地引起村里不满。二是费力不讨好的角色尴尬。国家通过一事一议、种粮补贴、厕所改造等事项为农民提供民生服务，其中乡镇做了大量工作，但群众认为这些事项所需资源都是上级划拨而与乡镇无关，很少有群众能把这些工作成绩算在乡镇头上。三是缺乏提供服务的技术手段。如所承担的农产品质量检测、食品安全检测等职责，既缺乏必要的专业技术人员，也缺乏必要的装备条件，多数情况下只能凭借感觉和经验做出判断。四是权责极不对称。“七站八所”设置虽然其隶属关系及各自职责范围是明确的，但在实际操作中，往往存在权责不统一的问题，即使是上级部门的派驻机构工作职责范围内的事项，只要出了问题，乡镇也要承担责任，甚至是主要责任，实际上这是责任转嫁。

　　从调研情况来看，以上问题的存在，已经严重影响到乡镇干部队伍的稳定及其职能作用的发挥，严重影响到我市深化乡镇机构改革的成果，严重影响到农村基层的党群干群关系。分析存在这些问题的原因，有多个方面，大致包括政府机构与体制改革不系统不到位、单纯的乡镇机构改革难以凑效的问题，乡镇由管理到服务的角色转换滞后的问题，工作方式方法不适应农村发展形势需要的问题，干部队伍建设落后于经济社会发展实际的问题等。由于原因分析不是本文重点，故暂不做深入分析。

　　二、提升乡镇公共服务效能的几点建议

　　1、明确职能定位，突出乡镇的公共服务职责

　　一是公共服务应为乡镇核心职能。就我市总体经济社会发展态势来看，应重点强化乡镇面向群众的公共服务职能，提升服务意识和服务能力，其经济、社会管理等职能要寓于提供优质的公共服务之中。

　　二是不同类型的乡镇要突出不同的服务重点。各城关及中心乡镇人口多、市场大，应突出现代城镇特点和发展规律，着力强化民生服务、市政管理、生态养成等职能。农业为主、经济落后的乡镇则应着力强化为“三农”服务职能，加强农业经济技术服务体系、社会保障服务体系以及科技宣教文化信息服务体系建设。

　　三是排除对乡镇公共服务职能的干扰。上级党委政府安排部署工作应从提升乡镇公共服务能力的角度统筹协调，各职能部门不得直接向乡镇安排部署工作，更不能把自己工作职责范围内的事项和责任转嫁给乡镇，确需乡镇配合或承办有关事项，要通过法定程序赋予乡镇相应的办事权限并提供必要的经费保障。

　　2、优化考核办法，梳理减轻乡镇的迎检负担

　　一是严格控制对乡镇的“一票否决”。凡是不属中央和省委、省政府规定的“一票否决”事项一律取消。

　　二是市一级不再直接考核乡镇。无论是四项重点工作，还是农村面貌提升工程，主体责任在乡镇，督导考核在县里，领导组织在市里，三级政权合理分工，各担其责，这样既能够切实减轻基层负担，也符合实事求是的工作原则。

　　三是严格限制县一级对乡镇的考核事项。建立健全与乡镇主要职能相适应的考核评价指标体系，适当增加群众满意度所占比重，不得将不属于乡镇职能的事项或不应由乡镇承担的责任列入考核范围。县里每年年终组织对乡镇工作进行一次综合考核并作为今后选拔使用干部的重要依据，季度、半年等时间段内目的在加大推动工作力度的综合考核原则上要取消，非搞不可，也只能就某项工作搞单项考核并不得作为选拔使用干部的依据。

　　四是清理各种评比达标表彰活动。上级职能部门不得对乡镇就某项工作进行考核评比，不得将属于本部门(包括其在乡镇派驻机构)职责范围内的事项拿来检查考核乡镇;属于乡镇职责范围又属于职能部门业务指导的事项，职能部门要以适当的方式给予指导帮助而不是检查考核评比，不得以检查考核代替业务指导。

　　五是规范各级各部门到乡镇的调研活动。任何调研均需事前一周左右与乡镇沟通，经乡镇同意后方可成行并费用自负，不得增加乡镇负担。

　　3、拓展发展空间，增加乡镇干部队伍动力与活力

　　一是适当增加乡镇干部的提升比例。乡镇干部长期处于群众工作的第一线，经常处理解决一些复杂棘手问题，很受锻炼，大多能力较强，可在落实好《河北省乡(镇、街道)党政领导干部选拔任用工作实施办法》(冀字[2015]12号)的基础上，适当增加乡镇领导班子成员优先从乡镇干部中选任的比例，把责任心事业心和工作能力都较强，并有较大群众基础的干部提拔到领导岗位，既可以发挥其更大的作用，更能够调动乡镇干部工作的积极性和主动性。

　　二是树立服务基层的干部任用导向。乡镇工作千头万绪，需要较强的综合协调能力，特别是主要领导干部，几乎每天都要面对困难而复杂的工作局面，几年摔打下来，无论是政策把握、理论水平，还是群众基础、工作能力都会得到很大锻炼和提高。因此，县直机关领导干部以及县级领导干部的选任条件应加上“乡镇工作经验”一条，比如，县直机关副职选任须有两年以上乡镇工作经验，正职选任须有三年以上乡镇副职工作经验，县级干部选任须有五年以上乡镇正职工作经验等。这样既可以引导有能力有水平有追求有担当的干部服务基层，又能够使其接受锻炼，经受考验，对选拔靠得住的干部意义重大。

　　三是建立乡镇干部待遇落实督导机制。由市一级全面梳理上级有关向乡镇干部倾斜的各项政策文件依据，把乡镇干部应该享受的既有政策落实到位，特别是职级、津补贴等待遇。

　　四是探索实行乡镇干部挂职交流机制?？纱邮兄薄⑾刂被匮∨刹糠指刹康较缯蚬抑?，选派乡镇干部到市直、县直机关挂职，三年一个周期，既可使干部得到不同岗位锻炼，亦可增强机关干部服务基层的意识。

　　五是改进大学生村官的管理机制。在调研中发现，多数大学生村官的实际岗位并不在村而在乡镇，基本成为乡镇的一名工作人员，但不少村官并不能安心于乡镇工作，其中将来的出路问题不确定是重要原因。应尽快明确村官连续服务基层若干年后自动择优转为县事业编制人员，对其管理则改为以乡镇为主，一方面可以使大学生村官可以安心工作，另一方面也有利于乡镇对其放手使用，大胆管理。

　　六是健全乡镇干部培训机制。严格按照《2014-2017年河北省干部教育培训规划》关于“乡镇(街道)干部每年每单位脱产培训调训率不低于25%，参训率不低于40%，人均年脱产培训不低于90学时。非公务员基层干部每年每单位脱产培训调训率不低于25%，参训率不低于40%，人均年脱产培训不低于40学时”的要求，健全乡镇干部培训机制，包括乡镇副职培训常态化、综合培训与业务培训相结合、以提升服务能力和法治思维为主线、设立乡镇干部培训专项资金、补贴乡镇干部进修、培训效果转化等内容。

　　4、资源下沉，增强乡镇的服务能力和手段

　　一是理顺乡镇与职能部门在乡镇派驻机构的关系。本着有利于增强乡镇公共服务能力的原则积极探索完善对派驻机构的管理方式，比如实行双重管理体制，主要负责人的任免等重大事项须征求乡镇意见，其党群工作归乡镇负责，业务工作受乡镇协调，参与乡镇中心工作或重大临时性任务并服从乡镇的统一领导。

　　二是加大对乡镇的经费投入。全面检查上级关于全面加强乡镇财政建设和管理的有关文件精神落实情况，在此基础上，按照事权与财权相统一的原则，逐步加大对乡镇转移支付的力度，增加经费投入，增强乡镇提供各类公共服务的经济基础。

　　三是为乡镇履职提供必要的技术支撑。以各种方式鼓励乡镇所需要的专业技术人员到乡镇工作，充实到为“三农”服务、为基层群众生产生活服务的第一线，加大对乡镇现有工作人员的各类技术培训力度，为乡镇统一配置医疗卫生、安全生产、环境监测、食品安全检测等工作所需的基础性设备(装备)，并建立定期检查维护更新机制，确保正常使用。

　　四是清理不必要的工作负担。改进信访稳定工作考核办法，取消此项工作排队排名，探索改信访人员属地管理为属事管理的途径和机制，逐步解决部分乡镇在此问题上消耗大量人力物力财力精力的问题;取消以各种途径转嫁给乡镇的各类商业性保险收费任务，不得把商业行为转化为行政行为;严格按照标准设置社会抚养费征收任务，改进工作方式，坚决杜绝由乡镇或村干部垫付等现象;探索农村党报党刊征订由市县党费统筹解决的机制和路径，改善农村工作经费状况，改善村乡之间关系。

　　五是合理合法解决乡镇干部加班过多问题。既要从乡镇、农村工作实际出发，也要不违背《公务员法》和《劳动法》的相关规定;既要求乡镇干部发扬党的优良工作作风，也要理解乡镇干部实际的社会与生活需求，对此问题应通过干部选任、加班补助、事后补休等方式给予安抚解决。

课题负责人： 陈振勇

课题组成员： 吴平纪 单永旭 卜金超