地方债，即地方政府性债务，是指地方政府及地方机关事业单位专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务，分为直接债务、担保债务和政策性挂账。从现阶段情况看，我国地方债务情况有两个信息来源，一个是审计署提供的数据，一个是国际组织的评估。

　　在国家审计署展开的全国地方政府性债务调查工作中，地方政府性债务已经圈定的大概范围——包括地方政府(含政府部门和机构)、经费补助事业部门、公用事业单位、融资平台公司等为公益性，基础性项目建设直接借入，拖欠或因提供担保，回购等信用支持形成的债务，以及地方政府部门和机构为竞争性项目建设直接借入，拖欠或因提供担保，回购等信用支持形成的债务。

　　根据国家审计署2011年的审计结果显示：截至2010年底，全国地方政府的相关债务达10.7万亿元。这一债务总额占2010年GDP的1/4，超过当年全国财政收入。2013年，我国36个地区的地方债审计结果公布，9大省负债超110%。中国财政部原部长项怀诚在博鳌论坛上称：地方政府债务或超过20万亿元。清华大学公共管理学院教授、博士生导师、公共政策研究所所长俞乔则做了系统估算：中国地方政府的债务总额应在19.41万亿元左右。按照各地审计部门要求，2014年，北京要偿还1940多亿，上海是2200多亿，广州按广东省标准粗略计算也有近500亿要还。从审计情况来看，邯郸市负有偿还责任的政府性债务主要用于市政建设、交通运输、土地收储、教科文卫、保障性住房、生态建设、农林水利等基础性、公益性项目的支出，占比达到82%，债务率超过100%。按照国际组织的评估，地方债负担率过高，就会接近国际危险线，发达国家不超过45%，发展中国家应低于20%。

　　一、地方政府债务风险管理是世界各国普遍面临的难题

　　目前，世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债，国外地方政府债务的主要类型有：

　　1、市政债。美国是市政债发行规模最大的国家，2013年年末，市政债券存量规模为36712亿美元，占美国GDP的比重为22%。

　　2、专业银行贷款。成立专业银行，帮助地方政府筹集资金，推动城镇基础设施建设。象欧洲和日本的专业银行，哥伦比亚的开发银行，阿根廷的省级银行等。

　　3、政府专项基金、担?；蛏霞墩苯哟睢Ｈ缬∧岬那蚩⒄嘶?，泰国的泰国担保基金，韩国的国家投资基金。隶属于英国财政部债务管理办公室的公共工程贷款委员会，通过转贷来自国债资金的国家贷款基金，为地方政府提供近80%的借款。日本、韩国、南非地方政府也向中央借款，1999年前日本中央政府资金曾经占地方政府债务余额的一半左右。

　　4、公私合作模式。有代表性是英国和法国。英国在20世纪80年代后大规模推进了基础设施建设的公私合作，有16%的基础设施投资采取公私合作形式，主要运用于医院、学校、监狱、警察局、保障性住房等非营利性政府投资领域。法国的公用事业特许经营被世界银行充分认可，有成熟经验的企业集团，广泛参与高速公路、有线电视、通信、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场等公用设施的建设和经营。

　　地方政府债务为解决地方存在的问题，实现地方快速发展起了肯定积极的作用。它有利于缓解地方财力紧张局面，能促进地方公共事业发展，对保证增长，促进就业也具有重要意义。但是，举债不能过度，过度会导致一系列的问题，甚至引发社会的动荡和?；?。最近30年来，全球发生了很多次大大小小的?；?。1994年的墨西哥金融危机，1997年的东南亚金融危机，1998年的俄罗斯债务?；?，2001年，阿根廷发生了大规模的骚乱和激烈的政局动荡，2006年以来的次贷?；?009年希腊债务?；?。这些?；加胝裣喙兀蟹⒄怪泄?，有发达国家。都是大量举债造成无力还本付息，最终演变成棘手的债务?；?。

　　地方债过度会形成地方政府债务风险，地方政府所承担的债务无能力按期偿还以及相应产生的后果，轻则导致政府财政不能正常运转，无力进行公用事业投入，重则引发政府信用?；禾逍允录?，社会动荡骚乱。

　　改革开放以来，在不合理的财政体制、金融体制、官员升迁绩效考核体制，监管体制下，我国地方政府债务风险已经凸显，威胁到了经济社会的可持续发展。

　　2000年以来，随着我国经济社会发展的不断深入，各地涌现出一批具有极大带动作用的区域“活力城市”，与省会城市或者计划单列市相比，他们的经济实力和社会知名度还稍逊一筹，为了表现出发展潜力和活力，在经济发展方式转变、结构调整、各项经济体制创新、区域带动等不同方面引发社会关注，他们纷纷通过盘活国有资产、举债和土地开发等方式进行大规模城市建设，这已经成为我国大多数城市的普遍做法。邯郸，作为正加速崛起于河北省南端、市区人口超百万的大城市，也不例外。

　　在邯郸进行的城市改造中，政府融资成为重点，据测算，仅一项邯郸市“三年大变样”就需要资金1200亿元，年度公益性城建项目投资就达近百亿元。为此，市政府出台了《关于推进政府投融资管理体制改革的实施意见》，积极搭建投融资的平台，在完成历史使命的同时，巨大的政府债务风险也会随之而来。

　　二、地方债风险管理中国际经验

　　对地方债的风险管理，国际上通用的几大措施有：

　　1、地方政府债务规?？刂啤Ｖ饕副暧校焊赫?、债务率、新增债务率、偿债率、担保债务比重、利息支出率、债务依存度和资产负债率，地方政府贷款与金融机构净资产比、地方政府贷款与地方政府净资产比、贷款损失债权人分担率等。从高压指标上看，普遍采用了欧盟对其成员国债务警戒线的标准，即当年财政赤字/ GDP不超过3%，债务余额/GDP不超过60%。2008年国际金融?；沟门分薮蟛糠止业胤秸纪黄屏苏庖痪湎?。而许多新兴市场经济体，如阿根廷、巴西、哥伦比亚、印度等国普遍采取硬性规定的方式，对地方政府债务融资进行了严格限制，一般都不会高于欧盟债务警戒线标准。

　　2、预算硬约束。发达经济体在中央与地方财政的关系上有明确的法律法规约束。美国绝大多数州的宪法规定，将地方政府债务纳入预算管理。澳大利亚、新西兰等国对地方债务实行严格的预算管理，在政府预算体系上全面反映政府收入、支出及债务举借和偿还情况，确定地方债务的合理规模。澳大利亚、日本等国高度关注地方政府债务对其资产负债状况与风险大小的影响，并据此统筹考虑政府的公共资源配置。南非中央政府也曾补贴地方预算赤字，2003年其《市政财政管理法案》立法后，强化了地方财政责任的要求。如今，越来越多的新兴市场经济体通过立法形式实行硬预算约束。我国也通过立法严格控制。

　　3、风险预警体系。美国俄亥俄州规定，如果一个地方机构的财政状况符合所规定的三种情况，该州审计局便宣布其进入“预警名单”，并对该地方财政进行监视。如果州审计局发现该地方政府财政状况进一步恶化，则将其从“预警名单”中移至“?；?rdquo;，并成立委员会监督和控制该地方政府的财政管理。澳大利亚和新西兰建立了地方政府或有负债报告体系，定期评估可能对财政状况产生显著影响的因素。哥伦比亚设计了交通信号灯系统，当地方政府被评级为红灯区时，即债务突破一定限制时，将禁止借贷;评级为绿灯区时，其借贷最高限制由计算出的债务可持续偿还情况决定。

　　4、债务危机清理。美国从19世纪40年代地方政府债务?；穑图岢至瞬痪戎脑?，以美国西部的州为代表。比较典型的是1995年加州第二大县——橙县无力偿债时，州政府拒绝救助。20世纪80年代，华盛顿州的供水系统收益债券出现违约，当地政府也没有救助债券持有人。部分发达国家实行的有条件救助模式，有以下两方面特点：一是地方政府管辖权越大，就更应该自我承担财政责任。中央政府救助规模较小的地方政府债务，救助是“雪中送炭”。二是金融市场约束机制可能促成救助行为。如澳大利亚就出于维护本国在国际资本市场的声誉考虑，出手救助地方政府。

　　三、邯郸地方债清理中的筹资和置换

　　目前邯郸地方债问题基于两大方面，一是搞活地方政府可持续融资，二是清偿地方政府以往的旧债。可以用两个方式实现。

　　1、筹资，打造新型地方融资平台。社会多方面筹资，可以优化地方政府的债务结构，同时让参与合作的各类资本共担债务，分化风险。各类资本在参与政府公益项目时能够获得政府信用支持，从而降低相关融资成本。

　　与私营机构展开合作，平台贷款证券化、平台资产证券化。建立不同等级，不同规模的融资平台，区别对待、分类转型。比如，随着邯郸一些规?；∩枋┑耐瓿桑嘤Φ娜谧势教赡苡晒檬乱低蹲市拖蛟擞芾硇妥?。一些债务率偏高的融资平台可考虑加强与民间资金、外资等各类资金合作、形成政府牵头下的多元化股权结构。另外，也加强对融资平台进行分类综合评价，加大对有问题平台、投入产出效率低下的平台、管理成本费用过高平台的退出力度，避免其占用过多的政府举债资源。

　　2、置换，用时间换空间。债务置换可以采用多种方式，可以同银行，可以同融资机构，社会团体，甚至个人，把置换收益率界定在一个合理的范围内。来达到延长债务期限，降低存量债务成本，缓释系统性风险的目的。为了便于开展置换，可采用以下措施。(1)用好用活地方债抵押品。(2)搞好上下左右关系，争取最大定向摊派债务份额。目前，2015年第一批置换债券额度是一万亿，2013年6月底，2015年到期的地方政府负有偿还责任债务规模1.8万亿，但考虑到算上2013年6月以后新增债务，2015年地方政府债务规模预计在20万亿左右，到期债务会在1.8万亿基础上会有所增加，其中负有偿还责任债务约2.3万亿。1万亿之后第二批可能还有超过5000亿的置换额度释放。

　　政府债务是历史遗留下来且现实工作中回避不了的问题，不能久拖不决。我们应当充分认识政府债务的两重性，加强政府债务管理，进一步加快地方经济的发展步伐，增加可用财力，逐步提高偿还债务的能力，防范和化解债务带来的风险和?；繁：η蚓米呱狭夹匝贩⒄沟墓斓?。

　　(本文系2015年度邯郸市委党校 邯郸市行政学院科研课题)

课题主持人: 朱东岩

成 员: 何 莉