推进农村土地承包经营权流转是实现农业适度规模经营和集约化发展的途径，而土地经营权的流转需要一系列的条件作支撑。如何进一步在理论上提高认识，政策上更加符合实际，创造条件为农村土地承包经营权的流转打好基础，成为邯郸进一步推进土地经营权流转，实现农业适度规模经营和集约化发展的重要工作，本课题试图就此提出一些理论思考和建议。

　　一、农村土地流转的实践推动与理论政策准备

　　适应当时以铁钎为代表的农村生产工具为标志的生产力水平，即半手工劳动的生产力水平，80年代农村实行了统分结合的联产承包经营责任制。在联产承包经营责任制的产权结构内农户大部分没有非农就业，农地的承包者与经营者高度统一，承包权和经营权既没有区别的必要，也没有分离的价值，农村土地集体所有、家庭经营的“两权分离”制度安排能够容纳农业生产经营方式和以铁钎为代表的生产力水平的需要，推动了农村生产力水平的大幅提升。进入21世纪，农村生产力水平发生很大的变化，农村以铁钎为代表的半手工劳动逐步进入机械化和城镇化时期，单一农户分散经营已经不能适应机械化、工业化条件下生产力的发展，农业必须走适度规模经营和集约化经营的道路，农村的土地经营规模必须重新组合和调整。 2014年中央农村工作会议指出，“土地承包经营权主体同经营权主体发生分离，这是我国农业生产关系变化的新趋势”;要“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”，“集体所有、家庭承包、多元经营”是农地制度创新的基本方向。

　　十八届三中全会和近日中办、国办下发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》对农村土地产权理论进行了进一步创新:“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”。明确了农村土地经营权流转的原则和方向。集体所有权三权分离，农民土地承包权和土地承包经营权实现分离，并赋予新的权能，为农村土地财产关系调整奠定了制度基础，农民也拥有了流转土地经营权的政策支撑。

　　然而，这只是土地承包经营权流转的前提条件，而不是充分条件，土地承包经营权的流转仍需要创造一系列的实践条件才能最终完成。第一，农户必须有土地经营权流转的认识基础，认识到流动土地经营权对自己意味着什么，能带来哪些经济效益和社会效益以及社会风险，比如失去土地经营权，对自身的生存与发展如养老会否有影响，土地经营权的受让方会否带来经营风险如经营亏损带来的风险。第二，土地承包经营权转让的前提是土地承包经营权的拥有者-----农民可以并乐于离开土地，能够获得大于经营土地所带来的收入。第三，农民要离开土地且获得比经营土地更大的收入必须拥有从事其他行业和工种的劳动技能、技术技能或经营能力。第四，土地经营权流转必须有受让方，且受让方必须有获取高于单个农户经营所创造利润的能力，需要有相应的生产要素，尤其是农场主或企业家的能力。就当前农村实际状况来看，农民乐于并愿意离开土地的前提条件——农民获取和拥有相应技能和能力，其次是农村要有一批能够熟悉农业生产经营和市场运作规律的专业大户经营者、农场经营者和农业企业家，农村要拥有较多的能够经营土地的生产经营主体，通过他们的经营能力实现农业经营要素的组合与聚集。简言之，土地流转必须具有农民愿意离开土地、土地有人愿意承包并能获取相应利润的实践条件。

　　二、当前邯郸市土地承包经营权流转的成绩与问题

　　截止2013年底，全市土地流转面积达到167万亩，流转率为18.8%，大名县土地流转面积13.08万亩，流转率为11.9%，鸡泽县土地流转面积为7.22万亩，流转率为19%，邱县土地流转面积达到13.05万亩，占全县家庭承包经营土地总面积的28%，其中规模流转达4.2万亩。流转形式主要以出租为主，转包、互换、入股相对较少。与此同时，部分农民合作社、种植大户和农业企业已形成一定规模。大名县流转千亩以上的有10家，鸡泽县流转千亩以上的有4家。邱县培育农村土地规模经营主体554个，农业规?；中炒?，先后引进北京御生堂等7家龙头企业，建成了北方地区最大的文冠果生产基地和丝绵木繁育基地，发展苗圃、高档水果种植、特色种植养殖近4万亩，全县有2.6万人实现就地转移。通过近几年的土地流转，农村土地集约化程度有所提高，设施农业有所发展，农业劳动生产率上升明显。种植业结构有所调整，对农民收入增加的带动作用明显。值得注意的是社会资本对农村的关注度上升显著，一些大型集团公司开始关注和投资农业，如河北安居集团在广平、河北骜农科技公司在大名、中房集团盛和公司在鸡泽、北京御生堂在邱县流转土地均在千亩以上，种植结构、设施建设、集约化程度、管理模式对农村和农业发展有开拓性意义。

　　然而从农村农业发展对土地流转的要求看仍存在不少问题。 第一，农民惜地心里较强，离开土地难。调研中发现邯郸东部县的多数农民至今仍把土地看做生存的最后依靠，达不到一定经济条件不愿意把土地经营权流转出去，留有土地就留有生存的最低条件和最低保障，导致农民不愿意流转土地承包经营权。其深层原因是农民没有足够的劳动技能等条件进城，使夫妻双方都得到城市的工作，获得子女就业的条件。实际情况往往是男打工、女在家种田，不可能转移土地承包经营权。第二，具有现代经营意识和能力的农业生产经营者较少。农民承包土地经营权流转需要获取相应的经济补偿，按照邯郸市目前的土地经营状况，通过规模经营获取高于承包户个体经营的利润必须拥有相应的生产要素和营销能力与营销条件，制约了一般农户获取承包经营权去规?；恋?，本地农场主、农业企业家、专业大户出现的门槛较高，概率较小。第三，土地流转存在一定的盲目性。一些农户土地流转的牵头人存在侥幸心理、跟风心态，在对产业选择目标不明、经营思路不清、产业支撑要素不充分的情况下，抱着“先拿地再说”的心态，接受土地承包经营权的流入，导致经营风险加大，甚至亏损后“跑路”，影响土地流转。也有部分农业专业合作社经营过程中追求多元化，经营不规范，章程不健全，注册资金水分大，一些业务背离农业、种植业经营的初衷，甚至涉入非法融资，搞“山寨银行”，问题严重，风险突出，影响农地流转积极性，甚至影响社会稳定。说明农民实现土地经营权流转的受让方条件仍然较为单薄，想流转土地也没有合适的能够让人获利又放心的合格的受让方即土地经营的专业大户、农业企业家等。

　　三、推进邯郸农村土地承包经营权流转的思考与建议

　　1、丰富农业生产组织形式和土地承包经营权流转形式，推进土地经营权流转。农业生产组织形式和土地流转形式对土地流转数量与规模有重要影响。当前，邯郸农业生产组织形式较为单一，农业企业、家庭农场、专业大户相对较少，仍然以农户经营为主，农村土地流转也大多是农户间自发进行，土地流转形式主要为转让与出租，流转形式相对单一，土地集约化和适度规模经营进展不快。要积极探索 “政府鼓励引导、农地企业化经营、用途依法确定、市场化产业化开发”的思路, 引导各类组织和个人依法参与土地流转, 不断拓展土地流转的渠道，由单一的出租与互换向转包、出租、入股、信托等多种形式转变?；剿髁菲笠荡?、合作经济组织带动型、主导产业带动型、集体经济带动型、流通市场带动型、种养能手带动型等六大规模经营模式，大力发展家庭农场和专业大户经营方式，推进农村土地规模经营,集约利用。

　　2、尽快扎实做好确权、登记、颁证工作，确保土地所有者、承包者和经营者的利益。明确承包经营期间经营权人的法定义务和权力，尽快扎实做好确权、登记、颁证工作，防止借承包经营权流转之名行伤害农民之实。同时，要规范承包合同，对合同文本中各方权利义务的规定提出格式化要求。当前农村多数农民文化素养不高，法律和经济专业知识严重不足，为确保农户权益，也为了使农民更加信赖承包合同，使其合理的预期利益得以实现，必须明确承包合同中经营权人的的权利义务，同时对承包经营合同的最低期限作出明确规定。《物权法》第一百二十六条规定：“耕地的承包期为三十年;草地的承包期为三十至五十年;林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”所以，在建设农地制度签订承包经营合同时，要依据权利义务平衡的原则尽量要使土地承包经营权长期化，而且要使农户的土地承包经营权能够固化到具体的地块上。如(1)遵循用途管制的义务。(2)确保土地自身持续性的义务。应依法?；ず秃侠砝猛恋兀坏酶恋卦斐捎谰眯缘乃鸷?。(3)法律、行政法规规定的其他义务。以此确保土地自身的科学养护，确保土地集约化利用和规?；氖找娉て诨だ屯平恋亓髯目沙中⒄?。

　　3、进一步规范和监管农业土地承包者如合作社、农业企业的经营活动，避免借用承包经营权流转搞不正当经营，损害农户和集体利益。随着土地承包经营权流转和适度规模经营的深入发展，各类工商企业、社会资本到农村去从事生产经营活动将会增多，生产经营形式也会丰富。政府部门要研究经营活动中发展趋势，研究涉农企业及其他形式的涉农经营组织的活动趋势，明确监管部门和监管范围，监督监管涉农企业等涉农经营组织在生产经营活动中，可能出现的违规违法活动，确保涉农企业持续健康发展。当前要明确采取措施，防止通过土地流转建立合作组织如合作社之名，进行违法经营如山寨银行、高利贷等不法行为，最终伤害农民利益。防止涉农企业借土地流转和推动农业发展，搞非农化经营且无经营实力，只是“跟风流转”，获取国家补贴，最后坑农害农等等。

　　4、进一步加强农村社会保障体系建设，减少农民对土地保障的依赖。健全农村的社会保障体系，对解除农民后顾之忧，弱化土地保障功能有直接的现实意义。由于小农经济历史悠久，土地对中国农民有着非同一般的意义，土地经营对农民而言不仅是一种经营手段，更是大部分农民就业、生存的主要依靠，农民对土地有着深厚的感情和现实的依赖，做好农地流转首先要解决农民的社会保障问题。要通过建立农村养老保险体系，建立农民最低生活保障制度，推进新型农村合作医疗保险制度建设，让农民基本生活有保障，解除农民的后顾之忧，减少农民对土地的依赖，强化农民土地流转的积极性，推进土地流转。

　　5、加快土地流转体制机制建设，强化土地流转服务。土地流转要顺畅有序，规范进行，就必须建立土地流转机制，搭建服务平台。一要按照权属关系，搭建县、乡、村三级土地流转服务平台。村集体经济组织要承担土地流转权威的中介服务组织，履行所有者职能;县乡政府要依法只吃村集体经济组织的服务工作，贯彻落实土地流转政策、收集发布土地流转供求信息、组织协调土地流转行为。二要建立和完善县、乡、村三级农村土地承包知识培训宣传体系，建立健全土地流转纠纷调解仲裁网络，加强业务培训，形成土地流转纠纷调解仲裁快速反应处理的工作机制。三是引导、鼓励土地流转中介组织建立以市场为导向，自负盈亏，自主服务运行模式，解决土地供需双方因不能及时沟通而使流转受阻的矛盾。通过积极探索和创新农村土地流转机制，加快土地经营权流转，促进农村土地集约化利用和适度规模经营，推进现代农业建设。

　　(本文系邯郸市2014年哲学社会科学规划研究课题)

课题主持人：李保平 成 员：毕文军 李振奇 何莉 樊德华